关于电子文件管理双套制、单套制的法规依据

发布时间：2022-05-23   作者：小编   点击：次

当前，文件的形成、保管正处在由纸质等传统记录载体、记录形式到数字环境记录载体与记录形式的转换过程中。根据档案管理本质要求和现实需要，2003年7月28日发布的《电子公文归档管理暂行办法》（国家档案局令第6号）第七条首次明确了电子文件管理“双套制”要求，即“电子公文形成单位必须将具有永久和长期保存价值的电子公文， 制成纸质公文与原电子公文的存储载体一同归档，并使两者建立互联。

2009年12月印发的《电子文件管理暂行办法》第十六条再次要求“具有永久保存价值或者其他重要价值的电子文件，应当转换为纸质文件或者缩微胶卷同时归档。”严格讲，业务系统形成的电子文件不符合归档要求时，根本无需实行“双套制”，只能以纸质文件归档。只有按照规范要求形成并归档保存的电子文件方能称之为电子档案，这是实行和研讨“双套制”的前提。“双套制”模式下形成的纸质文件或缩微胶卷只是电子文件的拷贝件或复制件。

 十余年来，“双套制”在电子文件归档工作中发挥了一定作用，面对虚拟的数字环境和专业要求，在电子文件归档时制作一套纸质或缩微胶卷复制件，让有关管理人员内心增加了底气。实行“双套制”时，一旦出现业务系统或电子档案管理系统崩溃，或电子文件、电子档案彻底损毁且无法还原的极端情况时，相应的纸质或缩微胶卷复制件可以用来提供利用，降低电子档案损毁带来的严重损失，但是并不能完全替代已经损毁的电子档案。

另一方面，由于实行电子文件“双套制”管理，在一定程度上延缓了业务系统电子文件归档功能的完善，影响了电子文件管理前端控制和全程管理原则的贯彻落实，给组织机构及其文件、档案管理人员等增加了额外的工作责任和管理成本，与实行办公自动化初衷存在明显背离。

近些年，国家档案局和北京、天津、上海、浙江等地档案部门、档案学界围绕电子文件归档“双套制”、单套制开展了许多有积极意义的实践、试点和研究工作，已经取得了一定进展。电子文件归档从“双套制”转到单套制，是信息时代档案工作的必然方向，需要一个较长的过渡期，必须从法律法规、标准规范和实践等各个方面建立支撑和保障体系。

基于以上情况，为积极推进电子文件归档单套制工作，GB/T 18894—2016没有明确提出实行电子文件归档“双套制”，并按单套制归档的高标准要求明确电子文件及其元数据的形成、收集、整理、归档，以及电子档案编目、存储、备份、元数据维护和处置等各项管理要求。

根据上述思路，GB/T18894—2016《电子文件归档与电子档案管理规范》共设置了10章，分别是：第1章范围；第2章规范性引用文件；第3章术语和定义；第4章总则；第5章业务系统与电子档案管理系统；第6章电子文件归档范围；第7章电子文件的收集与整理；第8章电子文件归档与电子档案编目；第9章电子档案的管理；第10章电子档案的处置。

2018年以来，我国在电子文件归档与电子档案管理法律法规保障方面取得了重大突破，正式提出了以单套制管理电子文件和电子档案的要求。为了全面提升政务服务规范化、便利化水平，为企业和群众提供高效、便捷的政务服务，优化营商环境，国务院于2019年4月26日发布《国务院关于在线政务服务的若干规定》（中华人民共和国国务院令第716号），明确要求“政务服务机构应当对履行职责过程中形成的电子文件进行规范管理，按照档案管理要求及时以电子形式归档并向档案部门移交。除法律、行政法规另有规定外，电子文件不再以纸质形式归档和移交。”

为贯彻落实全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议精神，加快推进全国一体化在线政务服务平台建设，国家档案局组织开展《电子公文归档管理暂行办法》（国家档案局令6号）的修改工作，并于2018年12月24日重新发布《电子公文归档管理暂行办法》（国家档案局令第14号），明确提出了电子公文单套制管理和真实性、完整性、可用性、安全性检查要求。

 2018年10月11日，国家档案局又印发《机关档案管理规定》（国家档案局令第13号），其第三十六条也对电子文件归档单套制作出了明确要求。

更为重要的是，经2020年6月20日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议修订并发布的《中华人民共和国档案法》第三十七条规定“电子档案与传统载体档案具有同等效力，可以以电子形式作为凭证使用。”这在法律层面为电子文件单套归档和电子档案单套管理提供了依据。

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